破产专栏

我国的债务人自行管理制度是由我国《企业破产法》第七十三条、第八十条第一款1创设，且债务人应当在具备一定的条件下方可实施。《企业破产法》在第十三条、第二十五条、第二十六条2规定，债务人破产的申请被依法受理后，应当由法院指定的管理人接管并决定债务人的内部管理事务、是否继续经营等。我国《公司法》第一百八十三条、第一百八十四条3也规定，公司进入清算后，公司的管理事务由清算组决定。

由上可见，我国目前的公司法、企业破产法立法仍坚持对债务人以清算组、管理人管理为原则，债务人自行管理只是在重整中作出的例外规定，但在强制清算、破产清算程序中，并无债务人自行管理的相关规定。

基于此，笔者将通过上、下两篇文章，对建立强制清算与破产清算中债务人自行管理制度的必要性进行研究与思考。本篇将基于“债务人自行管理的实践与现实意义”、“法律参考”“现实基础”三个方面进行阐述。

强制清算与破产清算中债务人自行管理的实践与现实意义

强制清算与破产清算实务中，笔者认为“僵尸企业”不适用债务人自行管理制度。近期，笔者在承办的某房地产企业强制清算案件、工程类企业破产清算案件中，债务人进行强制清算与破产清算程序时，仍存在大量未履行完毕的合同，且合同履行过程中，存在大量技术层面、操作层面的问题仍需要债务人的管理人员、经办人员去解决，而大部分合同的继续履行有利于增加债务人财产，实现债务人财产的保值增值。清算组或管理人决定同意债务人在其监督下，继续经营一段期限，完成存量合同的履行，发挥现有财产最大限度保值增值的效能。清算组或管理人的前述继续由债务人自行管理或经营的决定，均能得到债权人会议、债权人委员会、债务人股东的同意，但主审法院受限于我国《公司法》第一百八十六条第三款“清算期间，公司存续，但不得开展与清算无关的经营活动”之规定，无法对债务人提出的自行管理继续经营的申请作出批准决定。

目前，强制清算实务中，由于我国《民事诉讼法》未对公司清算程序作出规定，而《公司法》第十章只对公司清算作出原则性的规定，实务操作性不强，故公司强制清算程序一般需要参照适用《企业破产法》及相关规定执行。一般的强制清算、破产清算案件中，债务人丧失管理权和处分权，债务人继续履行利己性合同、持续发挥资产的增值效能中，处处需要清算组或管理人做决定，但是清算组或管理人一般由律师、会计师等专业人员组成，不具备企业管理经验和市场经营判断能力，由管理人直接管理债务人企业的经营性事务难度相当大。因此，在强制清算与破产清算程序中创设、实行债务人自行管理模式，值得深入研究探讨，并需对其运行规则不断总结、完善。

强制清算与破产清算中债务人自行管理的法律参考

债务人自行管理模式虽然在工作效率和债权清偿率等一些方面优于管理人直接管理模式,但是同样更面临道德风险和较强的利益冲突，导致在司法实践中较少被适用，还需要最高人民法院结合清算、破产审判工作实际困境出台相关司法解释应急，并为企业破产法、公司法的修订打好基础。目前，只有在我国的破产重整程序中，债务人可以自行管理，主要法律参考如下：

（一）《企业破产法》相关规定

《企业破产法》第七十三条规定，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。对于已接管债务人财产和营业事务的管理人，应当向债务人移交财产和营业事务。第八十条第一款规定，债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制作重整计划草案。

（二）《全国法院民商事审判工作会议纪要》相关规定

2019年11月发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》第111条规定，重整期间，经债务人申请，人民法院可以批准债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。但要同时符合四方面条件：一是债务人的内部治理机制仍正常运转；二是债务人自行管理有利于债务人继续经营；三是债务人不存在隐匿、转移财产的行为；四是债务人不存在其他严重损害债权人利益的行为。

债务人提出重整申请时可以一并提出自行管理的申请。经人民法院批准，由债务人自行管理财产和营业事务，企业破产法规定的管理人职权中有关财产管理和营业经营的职权由债务人行使。但同时也规定，管理人应当对债务人的自行管理行为进行监督。管理人发现债务人存在严重损害债权人利益的行为或者有其他不适宜自行管理情形的，可以申请人民法院作出终止债务人自行管理的决定。人民法院决定终止的，应当通知管理人接管债务人财产和营业事务。债务人有上述行为而管理人未申请人民法院作出终止决定的，债权人等利害关系人可以向人民法院提出申请。

（三）地方法院发布的破产审判工作指引

2019年3月25日深圳市中级人民法院颁布的《审理企业重整案件的工作指引（试行）》和2020年11月3日海口市中级人民法院颁布的《审理企业重整案件的工作指引（试行）》规定，在重整期间，债务人可以申请自行管理财产和营业事务。管理人应当对债务人自行管理的申请进行审查并提出意见。合议庭批准债务人自行管理的，应当出具《批准自行管理决定书》。债务人在预重整后申请自行管理的，合议庭可以在裁定受理重整申请的同时，决定是否批准债务人自行管理。债务人自行管理的，管理人应当及时制定债务人与管理人职责分工方案，并向债务人移交已经接管的财产和营业事务。

因此，对于破产重整程序中债务人自行管理有了初步规制，使得在强制清算、破产清算程序中适用该方式有了法律参考。

强制清算与破产清算中债务人自行管理的现实基础

强制清算与破产清算中债务人自行管理，由我国目前的经济、文化、社会等多方面因素共同作用奠定现实基础，同时，以重整程序中债务人自行管理运行逻辑作为有力支撑。

（一）2007年6月1日起施行的我国《企业破产法》，是一部挽救危困企业、规范市场主体退出的法律制度，在破产重整期间债务人可以自行管理。我国破产法律制度虽然提供了企业救治和退出的法律途径，但在实践中，由于一些问题和困难的存在，破产法律制度的功能还没有得到有效发挥，这些问题和困难主要表现在：一部分企业和社会公众仍对破产存在认识偏差，破产审判在服务和推进供给侧结构性改革中的作用尚未得到充分发挥；二是破产相关配套制度不健全，人民法院处置“僵尸企业”的制度体系有待改进；三是重清算、轻重整的观念尚未从根本上得到扭转、破产重整制度的拯救价值未得到充分彰显4。由此，债务人自行管理早在十几年前已经具有理论文化基础，但是需要通过破产审判在推进供给侧结构性改革中充分发挥作用以及建立相应配套法律制度来完善。

（二）2015年11月10日，中央财经领导小组召开第十一次会议，重点研究经济结构性改革和城市工作。习近平总书记发表重要讲话并强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为核心的党中央综合研判世界经济形势、着眼我国经济发展全局作出的重大战略决策，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是推动经济持续健康发展的根本之道5。从短期看，供给侧结构性改革主要以存量调整为主，即通过“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）把存量沉淀的生产要素解放出来，从中长期来看，要培育新的增量，通过发展新技术、新产业、新业态、新模式提高全要素生产率，提高潜在增长水平，最根本的还是要依靠创新6。由此，供给侧结构性改革需要创新，强制清算、破产清算中债务人自行管理制度也需要创新举措，以适应国家经济发展政策和形势。

（三）《2019年国务院政府工作报告》指出，深化重点领域改革，加快完善市场机制。聚焦突出矛盾和关键环节，推动相关改革深化，健全与高质量发展相适应的体制机制，把市场活力和社会创造力充分释放出来。加快国资国企改革。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。依法处置“僵尸企业”。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。国有企业要通过改革创新，不断增强发展活力和核心竞争力。下大气力优化民营经济发展环境。由此可见，国家完善和规范市场退出机制的决心，释放市场活力和创造力的决心，公司强制清算、破产清算中债务人自行管理制度创新，正是释放市场活力和创造力的有效举措，充分响应了国家号召。

综上，国家大政方针指导经济快速发展，要求尽快实现规范市场主体退出、挽救危困企业、完善资源优化配置的目标；供给侧结构性改革是党中央着眼我国经济发展全局作出的重大战略决策；企业破产法与供给侧结构性改革紧密契合，而全力推进破产审判，是审判工作服务和保障供给侧结构性改革的重要使命；为了更好地推动公司强制清算、破产清算、破产重整、破产和解在供给侧结构性改革与企业拯救中发挥作用，这就使得强制清算、破产清算中债务人自行管理具有了现实基础。

参考资料：

1：《中华人民共和国企业破产法》第七十三条，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。有前款规定情形的，依照本法规定已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务，本法规定的管理人的职权由债务人行使。第八十一条，重整计划草案应当包括下列内容：（一）债务人的经营方案。

2：《中华人民共和国企业破产法》第十三条，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。第二十五条规定，管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。本法对管理人的职责另有规定的，适用其规定。根据该规定可知，债务人破产后，应当由管理人接管并管理。第二十六条 在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有本法第六十九条规定行为之一的，应当经人民法院许可。

3： 《中华人民共和国公司法》第一百八十三条，公司因本法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。第一百八十四条，清算组在清算期间行使下列职权：（一）清理公司财产，分别编制资产负债表和财产清单；（二）通知、公告债权人；（三）处理与清算有关的公司未了结的业务；（四）清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款；（五）清理债权、债务；（六）处理公司清偿债务后的剩余财产；（七）代表公司参与民事诉讼活动。 

4： 参见周强：《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导加强破产审判工作促进经济高质量发展》，载《人民司法（应用）》2018年第1期。

5：参见中央编办理论学习中心组：《加快转变政府职能推动供给侧结构性改革》，载《人民日报》2016年10月26日，第9版。

 6：参见厉以宁等：《三去一降一补：深化供给侧结构性改革》，第287页。

关于强制清算与破产清算中债务人自行管理制度的“积极意义与消极方面”“程序启动”“运行逻辑”和“终止方式”，我们将在下篇进行分析和说明， 敬请关注。